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20多年前，湘潭市財(cái)信房地產(chǎn)開發(fā)北海公司取得位于北海市進(jìn)機(jī)場口東附近80畝國有土地使用權(quán)，但因適用法律爭議、政策變化等各種歷史遺留問題導(dǎo)致該宗土地一直未能依法辦理權(quán)證，如何解決這一問題？湘潭城發(fā)集團(tuán)員工從法不溯及既往和物權(quán)視角對湘潭市涉及北海市一宗國有土地使用權(quán)問題進(jìn)行了深入思考，《奮斗者》報(bào)第37期第三版進(jìn)行了分享。今天，我們一起來學(xué)習(xí)吧！

從法不溯及既往和物權(quán)視角對湘潭市

涉及北海市一宗國有土地使用權(quán)問題的思考

文/賓浩

摘要：“法不溯及既往”是中國《立法法》規(guī)定的一條憲法性原則，指新法不適用其生效以前發(fā)生或正在發(fā)生的法律事實(shí)和行為。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》和2021年實(shí)施的《民法典》是現(xiàn)有對民事物權(quán)確認(rèn)、變動(dòng)的基本法律依據(jù)。本文嘗試結(jié)合法不溯及既往和物權(quán)原則，分析一宗事實(shí)行為發(fā)生于上述法律規(guī)范生效之前的國有土地使用權(quán)問題。認(rèn)為基于上述原則，職能部門不得以現(xiàn)有法律法規(guī)適用對其生效前的法律事實(shí)作出不利評價(jià)，甚至對抗生效法律判決。結(jié)合本案例，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)頒布之前已經(jīng)做出的具體行政行為和已經(jīng)生效的形成性法律判決和裁定（含強(qiáng)制執(zhí)行中以物抵債情形），可以確認(rèn)前手已經(jīng)取得相關(guān)土地使用權(quán)，且后手可以實(shí)現(xiàn)該宗國有土地建設(shè)用地使用權(quán)這一用益物權(quán)變動(dòng)。

一、基本情況

湘潭市財(cái)信房地產(chǎn)開發(fā)北海公司（以下簡稱財(cái)信房產(chǎn)）因1993年的國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛，于1999年通過訴訟由廣西高院判決、北海中院裁定依法從北海市瑞興置業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱瑞興公司），以土地使用權(quán)抵償債物方式取得位于北海市進(jìn)機(jī)場口東附近80畝國有土地使用權(quán)。2016年8月，北海中院分別向北海市規(guī)劃局、國土資源局下達(dá)了（2000）北執(zhí)字第61-6號、61-7號《協(xié)助執(zhí)行通知書》，請其協(xié)助執(zhí)行上述土地使用權(quán)辦理過戶和規(guī)劃轉(zhuǎn)移手續(xù)至財(cái)信房產(chǎn)。但截至目前，因適用法律爭議、政策變化等各種歷史遺留問題導(dǎo)致該宗土地一直未能依法辦理權(quán)證。

二、爭議焦點(diǎn)

2019年6月，北海市政府以北政函〔2019〕374號文件對湘潭市人民政府《關(guān)于支持辦理80畝國有土地登記的函》（潭政函〔2018〕147號）進(jìn)行了回函。其處理意見：一是根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第39條及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第24條相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為土地辦證不符合現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定和執(zhí)行條件；二是根據(jù)廣西壯族自治區(qū)國土資源廳《關(guān)于<建設(shè)用地批準(zhǔn)書>有關(guān)問題的請示的函復(fù)》（桂國土資函〔2003〕121號），認(rèn)為法院及當(dāng)事人對土地確權(quán)及處置存在瑕疵，或致使部分不符合土地登記條件的宗地產(chǎn)生歷史遺留問題。建議申請執(zhí)行人進(jìn)一步對接執(zhí)行法院，明確可執(zhí)行標(biāo)的。另外，具體相關(guān)部門北海市自然資源和規(guī)劃部門基于所涉土地位于未規(guī)劃城市區(qū)、現(xiàn)行土地用途無該土地原始取得時(shí)合同約定的綜合類用地，認(rèn)為無法按現(xiàn)有規(guī)定辦理權(quán)證。

焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)：在已有生效法律判決、裁定、協(xié)助執(zhí)行通知書情形下，一是作為前手的瑞興公司究竟有沒有取得標(biāo)的物的土地使用權(quán)這一用益物權(quán)；二是作為后手的財(cái)信房產(chǎn)按現(xiàn)行規(guī)律法規(guī)能否進(jìn)行土地使用權(quán)這一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記變動(dòng)。很顯然，北海市依照現(xiàn)有法律和規(guī)范性文件依據(jù)作出了未經(jīng)物權(quán)公示、不符合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記要件等條件的否定回復(fù)。

三、關(guān)于法不溯及既往

（一）基本內(nèi)涵

法不溯及既往是法治社會的基本原則之一，即新法取代舊法或法律頒布施行后，對其生效前發(fā)生的法律事實(shí)不得適用，沒有溯及既往的效力?！读⒎ǚā返?4條規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。

（二）視角分析

與該宗土地相關(guān)的法律事實(shí)行為發(fā)生在1993年之前，財(cái)信房產(chǎn)的土地使用權(quán)權(quán)利已經(jīng)廣西高院、北海中院于1999年在民事判決和裁定中確認(rèn)。而北海市政府2019年回函意見所依據(jù)的《房地產(chǎn)管理法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》分別于1995年、2016年才頒布實(shí)施。應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其處理意見所援引依據(jù)不能溯及既往、不能對抗先前法律事實(shí)行為和生效法律文書。即便是作為法不溯及既往兜底的特別情形條款，其立法目的也是為了更好的保護(hù)相關(guān)方面合法權(quán)益。應(yīng)理解為法律適用應(yīng)當(dāng)遵循“從舊兼從輕、特別有利是例外”的法理邏輯。

四、關(guān)于物權(quán)確認(rèn)與物權(quán)變動(dòng)

（一）基本內(nèi)涵

物權(quán)法定是基本物權(quán)原則，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度是當(dāng)前物權(quán)確認(rèn)的核心。物權(quán)法定有兩層含義，一是物權(quán)由法律及其明確的法規(guī)創(chuàng)設(shè)；二是違背物權(quán)法定原則所創(chuàng)設(shè)的“物權(quán)”沒有法律效力。根據(jù)《民法典》，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記效力模式分為登記對抗主義和登記生效主義。登記對抗主義是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法律行為變動(dòng)時(shí)一經(jīng)當(dāng)事人合意即可成立，但不經(jīng)登記不得對抗善意第三人。登記生效主義是指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法律行為變動(dòng)時(shí)，不僅需要當(dāng)事人具備物權(quán)變動(dòng)的合意，并且必須將該合意予以登記，否則物權(quán)變動(dòng)行為不能生效。

在登記對抗主義模式下，登記并不是物權(quán)變動(dòng)的生效要件，登記也并不產(chǎn)生公信力，僅產(chǎn)生對抗力。其優(yōu)點(diǎn)是不以登記作為物權(quán)變動(dòng)要件，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，使不動(dòng)產(chǎn)交易較為便捷，缺點(diǎn)是因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)缺乏表面的公示形式，易使善意第三人利益受損，容易形成在不動(dòng)產(chǎn)之上的多種權(quán)利狀態(tài)。而登記要件主義更偏向于維護(hù)第三人的利益，維護(hù)交易的穩(wěn)定合法性，缺點(diǎn)是使交易受到更多的約束，不利于交易的方便快捷。

（二）視角分析

應(yīng)當(dāng)確認(rèn)作為前手的瑞興公司已經(jīng)依法取得建設(shè)用地使用權(quán)：

（1）有土地確權(quán)批復(fù)。本案例中，雖然作為前手的瑞興公司沒有通過登記簿以登記公示方式取得形式上的土地使用證。但是，北海市房地產(chǎn)交易中心《關(guān)于受讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（北房地產(chǎn)交轉(zhuǎn)字〔1996〕082號）已經(jīng)根據(jù)《北海市城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》《北海市人民政府關(guān)于規(guī)范和搞活房地產(chǎn)市場的暫行規(guī)定》批復(fù)同意受讓該宗80畝國有土地使用權(quán)，且與北海市土地管理局共同劃定土地坐落四至并出具了附帶建設(shè)用地許可證（96052號）及對應(yīng)宗地圖，土地審批單意見明確同意先發(fā)土地證。我們認(rèn)為上述行政行為已經(jīng)是基于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件和法律及行政規(guī)范對該土地進(jìn)行了有效的土地使用權(quán)確權(quán)認(rèn)定，已經(jīng)滿足頒發(fā)土地權(quán)證的實(shí)質(zhì)要件。

（2）有土地辦證依據(jù)。一是符合物權(quán)法定原則具體內(nèi)涵?！蛾P(guān)于受讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（北房地產(chǎn)交轉(zhuǎn)字〔1996〕082號)及相關(guān)行政行為文書對同意受讓的物權(quán)的種類和內(nèi)容（建設(shè)用地使用權(quán)）、權(quán)利內(nèi)容（設(shè)立時(shí)間、權(quán)利期限、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、合作開發(fā)等權(quán)利調(diào)整規(guī)則）作出了明確規(guī)定，完全符合物權(quán)法定實(shí)質(zhì)要求。二是根據(jù)《北海市解決企業(yè)歷史遺留問題暫行規(guī)定》（北政發(fā)〔2019〕10號）第3、第14條、第20條規(guī)定，以尊重歷史、實(shí)事求是、多措并舉原則，盡最大努力解決企業(yè)問題；對司法機(jī)關(guān)作出的生效判決，有關(guān)職能部門按照司法機(jī)關(guān)的書面通知執(zhí)行過戶；要求對隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的歷史遺留問題予以專門解決

意即基于1993年特定的歷史條件和社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)初期所處的法律規(guī)范環(huán)境下，特別是在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》所規(guī)定的登記細(xì)則要求出臺前，該物權(quán)應(yīng)采用不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記對抗主義，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，使不動(dòng)產(chǎn)交易較為便捷，認(rèn)定前手取得物權(quán)（該物權(quán)不得對抗善意第三人合法權(quán)益）。事實(shí)上，從1993年發(fā)生具體法律行為及事實(shí)到1999年判決、裁定，再到2016年協(xié)助執(zhí)行，就上述均未發(fā)生因善意第三人主張權(quán)益的爭議，即從另一個(gè)方面印證了前手取得物權(quán)的合理性和可靠性。

應(yīng)當(dāng)確認(rèn)作為后手的財(cái)信房產(chǎn)可以進(jìn)行土地使用權(quán)變動(dòng)登記：

有可參照法律依據(jù)。一方面，為了更好的保護(hù)民事主體的合法利益是作為《民法典》的立法目的，也是落實(shí)和體現(xiàn)憲法精神的表現(xiàn)。本案例中已有生效的形成性法律判決、裁定、協(xié)助執(zhí)行等涉及該宗土地使用權(quán)變動(dòng)登記的文書，所涉及的相對方一方主要是行政機(jī)關(guān)，另一方是國有性質(zhì)的民事主體即國有企業(yè)。支持國有民事主體辦理土地權(quán)證既不會引起國有資產(chǎn)流失，也沒有廉政風(fēng)險(xiǎn)，這種物權(quán)的確認(rèn)和調(diào)整，符合適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求。另一方面，《民法典》物權(quán)篇規(guī)定，因人民法院的法律文書，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更的，自法律文書生效時(shí)發(fā)生效力，這實(shí)質(zhì)上是對《物權(quán)法》第28條的確認(rèn)和完善?！段餀?quán)法解釋（一）》第7、8條關(guān)于理解和適用同樣明確，人民法院在不動(dòng)產(chǎn)案件中作出并依法生效的改變原有物權(quán)關(guān)系的判決書、裁決書，以及在執(zhí)行過程中作出的以物抵債裁定書，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更的法律文書。該案例的物權(quán)變動(dòng)符合上述依生效判決、裁定和執(zhí)行過程中的以物抵債情形?？梢酝贫▽?shí)質(zhì)符合不動(dòng)產(chǎn)登記的物權(quán)公示和登記生效法理要求。

根據(jù)法不溯及既往原則及其“從新有利”的適用，結(jié)合物權(quán)確認(rèn)和變動(dòng)的視角分析，北海市政府按照當(dāng)時(shí)的歷史條件和事實(shí)認(rèn)定：前手瑞興公司已依法取得該宗土地使用權(quán)、后手財(cái)信房產(chǎn)需進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)辦證且可行的事實(shí)，基于維護(hù)國有企業(yè)合法權(quán)利和利益，北海市應(yīng)從積極主動(dòng)的角度出發(fā)，尋求按照物權(quán)登記對抗主義模式，調(diào)度市自然資源和規(guī)劃等部門合力支持將該宗80畝土地使用權(quán)從前手瑞興公司變更登記辦理至財(cái)信房產(chǎn)名下。